Wie kann Entwicklungszusammenarbeit wirklich fruchten?
- German Institute of Global and Area Studies (Foto: dueihh.de)
Die Bilder des Scheiterns und der Ineffizienz von Entwicklungszusammenarbeit sind vielfältig. Nicht nur Experten zweifeln den Nutzen vergangener Entwicklungszusammenarbeit in der letzten dreißig Jahren an. Auch in den Medien werden Minister aus Entwicklungsländern entweder dann gezeigt, wenn sie sich der Korruption schuldig gemacht oder hochrangige Vertreter beispielsweise der Weltbank empfangen haben. Stereotype Bilder prägen die Vorstellung von Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Der Steuerzahler weiß wenig und am wenigsten darüber, was Entwicklungshilfe letztlich bewirkt, wo sie hinfließt, und ob sie dem Land tatsächlich zur Entwicklung verhilft.
Kritik und Grundlagen für eine effiziente EZ
Bereits 1969 zog der damalige kanadische Ministerpräsident, Pierre Trudeau, für die Weltbank im Pearson-Report diese Bilanz: Gelder, die in die EZ geflossen sind, wurden vergeudet und haben die wirtschaftliche Entwicklung der Partnerländer wenig beeinflusst. Grundsätzlich sind die Geberländer immerhin bereit, jährlich 0,31 Prozent ihres Brutto-Inlandsprodukts in die EZ zu investieren. Damit bleiben aber die Geberländer meist unterhalb des eigentlich vereinbarten Ziels, 0,7 Prozent des BIPs zu investieren, kritisiert Joachim Betz vom GIGA. Zwischen 2006 und 2008 stagnierten sogar die Zahlungen der OECD-Länder, um im Anschluss daran wieder leicht zu steigen. Dabei gelte das Hauptinteresse auch nicht immer der Armutsbekämpfung. Gerade im Fall der Länder, die einen Krieg oder Bürgerkrieg hinter sich haben, seien auch andere Interessen (Ressourcen, Öl, geostrategische Erwägungen) im Spiel. Die zahlungskräftigsten Geberländer, USA, Großbritannien, Frankreich und Deutschland investierten derzeit am meisten in die Krisenländer Afghanistan, Irak, Liberia und Sudan, so Betz.
Nach Ansicht von Guido Ashoff wurde in der Entwicklungspolitik der letzten drei Jahrzehnte eines vor allem deutlich: das Problem der Projekt- und Geberfragmentierung - das heißt: immer mehr Geberländer verzetteln sich in immer mehr Projekte. In einem Entwicklungsland wie Tansania gab es beispielsweise nicht zwei bis fünf wirksame Geberländer für EZ, sondern bis zu 140 - und jedes Geberland braute sein eigenes Süppchen und hatte sein eigenes Projekt. Dabei gab es weder eine Harmonisierung oder Abstimmung zwischen Projekten und Gebern geschweige denn Synergien - sondern es gab Doppelarbeit, ein Nebeneinanderherarbeiten. Kurz, wenig Koordination zwischen Partnern und Gebern. Am Ende sei Tansania, sowie seine ganze Verwaltung, noch nur damit beschäftigt gewesen, die Hand aufzuhalten, anstatt darüber nachzudenken, wie und wo man die Gelder sinnvoll einsetzt. Dies habe zur Folge gehabt, „dass sich Tansania eine Karenz- oder Auszeit für EZ von drei Monaten gegeben habe, damit sich die Verwaltungsbeamten auf die Umsetzung der Entwicklungsarbeit konzentrieren konnten“, erklärt Ashoff.
Lässt sich aus der aktuellen politischen Entwicklung überhaupt eine Bemühung um eine gemeinsame Strategie für eine effiziente EZ ableiten und wann ja, worin bestünde sie? Eine bisher nicht unumstrittene Antwort auf diese Frage bietet sicherlich die Paris-Accra-Erklärung von 2005 und 2008.
Die Paris-Erklärung von 2005 und Accra-Agenda von 2008
Damit EZ zukünftig für Geber- wie Partnerländer nutzbringend sei, haben sich alle westlichen Geberländer und 90 Entwicklungsländer am 2. März 2005 in Paris versammelt und ein 26-seitiges Dokument unterzeichnet, bei dem bereits in der Päambel die Wirksamkeit von EZ festlegt wurde. Die Paris-Erklärung wurde duch die Accra-Agenda von 2008 noch ergänzt. Dabei wurde die Wirksamkeit der EZ an fünf für alle Unterzeichner gültigen Leitlinien und 56 Selbstverpflichtungen festgemacht:
- EZ muss zur Eigenverantwortung der Partnerländer befähigen. EZ muss Hilfe zur Selbsthilfe sein;
- EZ muss zwischen den Geberländern harmonisiert, in Abstimmung miteinander durchgeführt werden;
- EZ muss auf den Partner ausgerichtet sein und darf für die Geber nicht Selbstzweck sein;
- EZ muss ergebnisorientiert sein;
- EZ ist nur dann sinnvoll, wenn Partner- wie Geberländer die Pflicht zur gegenseitigen Rechenschaft haben.
Kritik der Umsetzung der Paris-Erklärung
- Besonders die mangelnden Ressourcen der Partnerländer sind ein Problem. (Foto: pixelio.de)
Nach Ansicht Ashoffs sei die Paris-Erklärung eine große Herausforderung für beiden Seiten und nicht reibungslos umsetzbar. Ein Hauptproblem sieht er bei der Berücksichtigung der Eigenverantwortung der Partnerländer, da diese oft nicht die Ministerien oder das Personal zur Verfügung hätten, um die Entwicklungsstrategien der Geber eigenverantwortlich umzusetzen. Er beschreibt das Handlungsdefizit mancher Entwicklungsländer als Problem von capacity management. Die Entwicklungsstrategie der Armutsreduzierung (powerty reduction) müsste direkt an das Budget der Partnerländer gekoppelt sein. Dafür müsste es vor Ort allerdings leistungsfähige öffentliche Finanzsysteme geben, was selten der Fall sei.
Bei der Frage der Harmonisierung sieht Ashoff die Fortschritte vor allem in der deutschen Entwicklungspolitik gegeben, da unter Angela Merkel größere Anstrengungen für die Harmonisierung der EZ mit anderen Geberländern unternommen würden. Wichtig hierbei seien programmorientierte Ansätze mit anderen Gebern bzw. Budgethilfe. Es gehe nicht darum, dass Deutschland ein Projekt im Partnerland finanziere, sondern den deutschen Beitrag ins Budget des Partnerlandes einfließen zu lassen. Doch auch die OECD-Länder seien in der Vergangenheit für die Problemkonstellationen nicht blind gewesen und eigentlich wüsste man seit 1969 von diesen Schwachpunkten der EZ. Positiv sei vor allem die Selbstreflexion der Industrieländer, die sich in der Paris-Erklärung und der noch detailierten Accra-Agenda niederschlage, so Ashoff.
Kritik der NGOs an der Paris-Accra-Erklärung
Ebenso wenig von der Hand zu weisen, sei die Kritik der zivilgesellschaftlichen Organisationen NGOs an dem Paris Agreement, die vor allem die mangelnde Teilnahme der Nichtregierungsorganisationen in Paris kritisierten. Sie beurteilen die Paris-Erklärung als ein technokratisches Dokument, das das politische Verständnis für notwendige Reformprozesse vermissen lasse. Die NGOs sehen die Zielkonflikte zwischen Gebern und Partnern verankert. Zivilgesellschaftliche Organisationen seien zu wenig in die EZ eingebunden und auch die lokale Ebene werde im Paris-Papier zu wenig berücksichtigt. Bei den Entscheidungen von EZ mangele es an demokratischer Legitimation, da die Entscheidungen zentralistisch, technokratisch, ohne Beteiligung der zivilen Gesellschaft erfolgten.
Kritik aus der Wissenschaft
Die Paris-Accra-Erklärung hebe die Machtverhältnisse zwischen Gebern und Empfängern nicht auf. Von einer rellen Partnerschaft könne nicht die Rede sein. Zudem werde in der Paris-Accra-Erklärung die Rolle der NGOs unterschätzt. Unklar sei auch, ob es in den Partnerländern überhaupt einen leistungsfähigen Staat gebe. Wissenschaftler zweifeln auch an der Durchführbarkeit von EZ. Wenn grundsätzlich 40 bis 60 Geberländer in einen Staat investierten, könne von Harmonisierung der EZ keine Rede sein. Die Paris-Accra-Erklärung werde deshalb unter ihrer Planungsillusion begraben.
Kritik aus dem Publikum – Licht am Horizont
- Paris-Erklärung fordert bessere Abstimmung der Geberländer. (Foto: pixelio.de)
Ashoff geht davon aus, dass auch die OECD-Länder die Kritikpunkte an der Paris-Accra-Erklärung gut kennen und mit ihnen umzugehen wüssten. Die Reduktion der Geberländer bei der Entwicklunghilfe sei ein wichtiger Gedanke und als Selbstverpflichtung im Dokument festgeschrieben. Vor allem im Rahmen der Accra-Agenda haben sich die Geber darauf geeinigt, sich bei der EZ abzustimmen. Zukünftig sollten nicht mehr 25 Länder Entwicklungshilfe an einen Partner geben, sondern nur noch fünf. In der Paris-Erklärung gehe es auch nicht in erster Linie um Planung, sondern um wirkliche Abstimmung. Es müsste weiterhin viel Wettbewerb bei den Konzepten der EZ geben, aber Kohärenz bei der Abstimmung. Es wäre fatal, wenn alle Geber nur ein Konzept wie beispielweise Bildung verfolgten, die Bevölkerung des Landes aber auch unter Aids oder anderen Gesundheitsrisiken zu leiden hätte. So würde das Pferd falsch aufgezäumt. Wichtig sei die Offenheit für Lernprozesse und das Erarbeiten von best practices, sagt Ashoff. So sei es nicht nur wichtig, Hebammen und Ärzte auszubilden und Medikamente zu liefern. Und dies als Erfolg vor dem Steuerzahler und dem Parlament zu feiern. Was nütze dies, wenn die Ärzte nach der Ausbildung nach Großbritannien gingen oder Hebammen nach der Ausbildung arbeitslos seien, weil es keine Stellen für sie gebe? Besser sei es, die Zuschüsse in einem Korb zu sammeln, die Partnerländer auf den "Fahrersessel" (driver seat) zu setzen, wo und wie sie die Gelder im Gesundheitssektor einsetzen wollen.
Joachim Betz wollte auch nicht das Argument der zu rigiden Kreditvergabe-Politik der Weltbank oder des IWF in der Vergangenheit gegenüber den Partnerländern teilen. Oft habe ein Land bis zu 18 Kredite in Folge bekommen, ohne auch nur einmal die Kriterien der EZ erfüllt zu haben. Sanktionen habe es deshalb von der internationalen Gemeinschaft nicht gegeben. Bei manchen Staaten machen die Kredite der Geber knapp 50 Prozent des Staatsvermögens aus wie in den Ländern Burundi und Malawi des subsaharischen Afrikas. Die Hälfte des Haushaltes speise sich damit bei vielen Länder rein über Entwicklungszusammenarbeit.
Auch neue finanzkräftige Staaten wie Indien, China, Südafrika seien eine Gefahr für eine effiziente EZ. Doch auch wenn diese neuen "Player" die Paris-Erklärung nicht unterzeichnet haben, so taten dies doch deren Partnerländer. Über die Partner der Paris-Erklärung sei insofern eine Einbindung der Big Player und deren EZ in die internationale Gemeinschaft möglich. Denn häufig verfolgten die neureichen Länder wie China nicht hehre Entwicklungsziele wie Demokratisierung oder Armutsbekämpfung, sondern staatliche Eigeninteressen, die wiederum für die Weltgemeinschaft (unnötige Staudammprojekte, Waldrodungen etc.) schädlich sein können. Dies betreffe vor allem den Klimawandel, der durch die EZ allein nicht aufgehalten werden könne. Dafür seien zusätzliche Fonds von jährlich 200 bis 250 Milliarden Dollar nötig, die mit der EZ koordiniert werden müssten. Die neuen Fonds könnten aus dem Emissionshandel gespeist werden, so Betz.
Der Erfolg von Paris liege darin, dass man sich auf Verfahrensregeln geeinigt habe, die die Weiterentwicklung von Ergebnissen als Leitziel festschreiben. Dies sei ein wichtiger Schritt. Ein zweiter, die Selbstverpflichtung der Gemeinschaft, in der EZ internationalen Konsens herzustellen. Das sei das Gepäck, mit dem EZ in den nächsten Jahren gemacht werde. „Dann müsste erkennbar sein, ob der Ansatz fruchtbringend war“, erklärt Ashoff nach Abschluss der Diskussion.
[CH]
