Wie ist die Eurozone zu retten?

Die Bundesregierung will die Eurozone nicht teilen, sondern nur die Zinssätze an die wirtschaftliche Lage der Euro-Länder anpassen. Länder wie zum Beispiel Griechenland und Portugal, die schwach sind, müssen höhere Zinsen für ihre Staatsanleihen bezahlen als etwa Deutschland. Das ist momentan ohnehin der Fall. Das Risiko, das also Griechenland und Portugal darstellen, schlägt sich so in höheren Zinszahlungen nieder. Und es zeigt auch, dass diese Länder nicht so sehr begehrt sind bei ausländischen Investoren. Und damit auch bei den Banken. Der Hintergedanke der Bundeskanzlerin ist aber: Gehen die Banken ein höheres Risiko ein, werden sie auch bei einer Bankenpleite betroffen sein. Sie müssen damit rechnen, entweder nur wenig oder gar alles zu verlieren. Deshalb schlagen die Deutschen vor, künftig alle Staatsanleihen mit einer “Collective Action Clause” auszustatten.

Was ist das? Eine “Collective Action Clause” (CAC) ist eine Umschuldungsklausel bei Staatsanleihen. Sie wurde 2003 bei der Mexiko-Währungskrise das erste Mal eingeführt. Darin einigen sich alle bzw. die Mehrzahl der Gläubiger dieser Anleihe, gemeinsam Umschuldungsvereinbarungen zu treffen, welche für alle Gläubiger bindend sind. Damit werden Umschuldungen von Anleihen, die von einer Vielzahl nur schwer koordinierbarer Gläubiger gehalten werden, erleichtert, weil es einzelnen Gläubigern erschwert wird, eine Einigung zu blockieren, die von einer breiten Mehrheit der Gläubiger unterstützt wird. Inzwischen sind CACs nahezu in allen Anleihen eingebaut. Diese Regelung ermöglicht es, in Verhandlungen über die Schulden einzutreten. Die Mehrheit der Gläubiger kann dann beschließen, ob es zu einem “Haircut” kommt. Die anderen – auch die Privatgläubiger - müssen mitmachen. Das ist von Nachteil für die Krisenländer und für die Banken. Das aber ist der Gedanke dahinter. Bisher haftet allein der Steuerzahler für die Krisenpakete, mit diesem Modell werden auch die Privaten beteiligt. Auch deshalb stehen Deutschland und Frankreich derzeit so heftig in der Kritik.

Das derzeitige Krisenpaket läuft bis 2013. Weil das Bundesverfassungsgericht aber im Frühjahr 2010 geurteilt hat, dass dieses Hilfspaket nur einmalig war, also ein “Ultima Ratio”-Paket, kann und darf es sich nicht wiederholen. Bis 2013 muss daher eine Regelung im Vertrag von Lissabon her, die einen gewissen Automatismus vorschreibt. Nur: Jede Änderung des Lissabon-Vertrags bedarf der Zustimmung der Mitgliedsländer. Entweder durch die jeweiligen Parlamente oder sogar durch eine Volksabstimmung. Jede Änderung läuft also Gefahr, vom Volk abgelehnt zu werden. Also fangen die Regierungen jetzt damit an, Lösungen zu finden, die keine Veränderung im Lissabon-Vertrag nötig machen. Das geschieht etwa dadurch, dass die Staatsanleihen ab 2011 schon eine Verhandlungsklausel enthalten. Diese Eile ist notwendig, weil der Mechanismus erst dann funktioniert, wenn für einen großen Teil der Staatsanleihen eine Verhandlungsklausel besteht. Ansonsten ist er wirkungslos.

Ja, das weiß eigentlich keiner genau. Der Schutzschirm muss 2013 zusammengeklappt werden. Das ist ganz sicher, verlängern geht nicht - siehe oben. Nun könnten die reichen Länder die Rückzahlung der Schulden der armen EU-Länder garantieren. Aber was sagt der Bürger dazu? Wollen wir das wirklich? Und wer garantiert, dass die “armen” Länder dann nicht “erst recht” Schulden machen würden? Deutschland und andere “Reiche” garantieren ja die Rückzahlung. Kritisch, kritisch…

Und was passiert, wenn die Schulden fällig werden? Dann müsste Deutschland zahlen? Und womit? Durch neue Schulden? Das treibt die Sparwut noch weiter nach oben. Und die Europa-Verdrossenheit erst recht. Denn wer will schon immer für seine Nachbarn mitbezahlen? Die Deutschen nicht und die Franzosen nicht. Vor allem kommt noch hinzu: Wenn es hohe Zinsen für Anlagen in den “armen” Ländern gibt, dann zieht das Geld ab aus Deutschland. Und Reiche pumpen es in die armen Länder.

Unions-Fraktionschef Volker Kauder (CDU) hatte gemeinsame Anleihen der Euro-Länder zur Stabilisierung der Währung am Wochenende ausgeschlossen. “Jeder Staat, auch in der Eurozone, muss primär seine Dinge selbst in Ordnung halten. Selbst gut zu leben und die anderen zahlen zu lassen - das wird auch in Zukunft nicht gehen”, sagte er. Zudem wären solche Euro-Bonds “schlicht verfassungswidrig”.
Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) gab in der “Financial Times” zu bedenken, die Vorschläge von Juncker setzten grundsätzliche Änderungen der Europäischen Verträge voraus.

Die FDP lehnt die Pläne Junckers zur Gründung einer Schuldenagentur und Ausgabe gemeinsamer Anleihen ab. Der finanzpolitische Sprecher der FDP und Vorsitzende des Bundestagsfinanzausschusses, Volker Wissing, sagte: “Ausländische Schulden müssen auch ausländische Schulden bleiben. Wenn Schulden umverteilt werden, müssten die Deutschen am meisten zahlen.” Das lehne die FDP strikt ab. Zudem seien Junckers Pläne verfassungsrechtlich gar nicht durchsetzbar, so Wissing: “Unsere Verfassung lässt nicht zu, dass der Bundestag sein Haushaltsrecht abgibt und andere Länder über die Schulden Deutschlands entscheiden.”

Jürgen Stark, der Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank (EZB) riet von einer gemeinsamen Anleihe der Euro-Länder ab. “Jeder Staat muss für seine eigenen Schulden haften”, sagte Stark. Der mangelnde Wille der Regierungen im Euroraum zur dauerhaften Sanierung ihrer Haushalte sei auch der Grund für die Krise. “Ohne konkrete Entscheidungen der Regierungen schwelt die Krise weiter”, sagte Stark. Die EZB sei nicht dazu da, Staaten zu finanzieren, und sie finanziere die Staaten auch nicht. Sie kaufe Staatsanleihen nicht, um den Staaten ihre Verschuldung zu erleichtern. Es gehe ihr lediglich um die Umsetzung der Geldpolitik, die bei Verwerfungen in einzelnen Segmenten des Finanzmarktes nicht funktioniere. Die Furcht in Deutschland vor einer Inflation habe historische Wurzeln, sei aber unbegründet.

Baden-Württembergs Europaminister Wolfgang Reinhart warnte ebenfalls vor Euro-Bonds: “Gemeinsame europäische Staatsanleihen halte ich für völlig falsch. Ein solcher Zins-Cuvée würde sich sehr bald als minderwertiger Verschnitt herausstellen, nämlich als eine Schwächung des Euro! Unser ‘Nein’ zu Euro-Bonds ist kein unsolidarischer Akt, wir übernehmen damit vielmehr Verantwortung für einen stabilen Euro.” Grundlegende Bedingung für einen stabilen Euro sei die strikte Haushaltsverantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten, bei der die eigene Haushaltskonsolidierung im Vordergrund stehen müsse. Reinhart: “Der bisherige Grundsatz, dass für die Schulden eines anderen Mitgliedstaates nicht gehaftet wird, darf nicht angetastet werden! Euro-Anleihen, für die die EU-Staaten gesamtschuldnerisch haften müssten, würden klar gegen diese Maxime verstoßen.” Deutschland würde somit anderen Staaten seine Bonität leihen und müsste selbst höhere Zinsen zahlen. Zudem fehle damit jeglicher Anreiz für eine nachhaltige nationale Haushaltspolitik. “Das wäre ein klarer Verstoß gegen den Geist des Stabilitäts- und Wachstumspakts! Als wir den Euro-Rettungsschirm in Bundestag und Bundesrat beschlossen haben, war es zudem unabdingbare Geschäftsgrundlage, dass im Gegenzug eine strenge Haushaltskonsolidierung der Mitgliedstaaten erfolgen muss”, so Reinhart abschließend.

Der Sprecher der Bundesregierung, Steffen Seibert, sagte zu Junckers Vorschlag, dieser sei von der deutschen Regierung ernsthaft geprüft worden. Durch einen einheitlichen Zinssatz würde der Anreiz in den Mitgliedstaaten verschwinden, Haushaltsdisziplin einzuhalten. An dieser Haltung werde sich auch beim bevorstehenden EU-Gipfel kommende Woche nichts ändern. Euro-Bonds sähen ein anderes Europa vor als das, was im Moment in den EU-Verträgen festgehalten sei, sagte Seibert. Zugleich betonte er, Deutschland stehe voll und ganz hinter dem Euro.

Eine gemeinsame Euro-Anleihe würde nach Ansicht von
Commerzbank-Chefvolkswirt Jörg Krämer bonitätsschwachen Staaten Unterschlupf bieten. “Mit ihr könnten die Euro-Staaten die Staatsschuldenkrise zurückdrängen - allerdings zu dem Preis, die Währungsunion endgültig zu einer Transferunion zu wandeln.” De facto würden die finanziell solideren Staaten teilweise für die weniger soliden haften. “Im Euroraum könnte sich schrittweise eine Subventionsmentalität breitmachen, die die langfristigen Wachstumsaussichten des Euroraums schwächen würde”, warnt Krämer.

Ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages vom 12. Februar 2010 stellt allerdings fest, dass trotz der strengen Disziplinierungsfunktion der “No-Bail-Out”-Klausel die Literatur zur Rechtsauffassung nicht eindeutig ist und die Gewährung von finanziellem Beistand dem Artikel 125 nicht zwingend entgegensteht.
Der Wissenschaftliche Dienst verweist dabei zum einen auf die Entstehungsgeschichte der EU-Verträge und kommt zu dem Schluss, “dass ein vollständiger Ausschluss jeglicher Unterstützungsinstrumente für Mitgliedstaaten der dritten Stufe der WWU, also dem Euroraum, nicht gewollt war, sondern vielmehr ausdrücklich (...) vorgesehen wurden.”

Ebenso setzt sich der Wissenschaftliche Dienst ausführlich mit dem Artikel 122 Satz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) auseinander, der in der Literatur auf der gleichen Normenebene gesehen wird wie der Artikel 125:
“Ist ein Mitgliedstaat aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission beschließen, dem betreffenden Mitgliedstaat unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand der Union zu gewähren.”

Es herrscht zwar ein eindeutiger politischer Konsens, dass die Verschuldungsprobleme Griechenlands zum Großteil hausgemacht sind und sich aufgrund buchhalterischer Tricks und mangelnder Qualität der Statistiken verschärft haben. Dies mag die Einzelfallprüfung erschweren, aber die Rechtsliteratur sieht grundsätzlich Spielraum, an dieser Stelle Finanzhilfen der EU für einzelne Mitgliedstaaten nach Artikel 122 Satz 2 zu begründen: “Das Ereignis entzieht sich der Kontrolle des betreffenden Staates. Ein hohes Haushaltsdefizit per se genügt nicht diesen Voraussetzungen. Es gilt aber zu unterscheiden zwischen einer unsoliden Haushaltspolitik und den Folgen der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise. Die Gefahr von Zahlungsunfähigkeit eines Mitgliedstaates wird von der Rechtsliteratur aber durchaus als Ereignis eingestuft, dass diesen drei Voraussetzungen genügt. Ebenfalls wird darauf hingewiesen, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt die gleiche Formulierung benutzt und im Fall eines außergewöhnlichen Ereignisses ausnahmsweise die Überschreitung der Defizitreferenzwerte erlaubt wird.”

Somit erscheint finanzieller Beistand in Form von Nothilfen rechtlich weniger problematisch, als ein isolierter Blick auf den Artikel 125 nahelegt. Insbesondere wenn die Hilfen durch die Anwendung des Artikels 122 Satz 2 und unter konkreten Auflagen gewährt werden, die die grundsätzliche Abkehr von den Mechanismen zur Haushaltsdisziplin und damit die Währungsstabilität nicht gefährden.

“Aber, aber”, sagen die Euro-Kritiker. Und haben die Klagen dagegen schon formuliert. Hauptpunkt ist: Die Europäischen Verträge sind in der Frage, ob die EU einem finanzpolitisch disziplinlosen Mitgliedstaat zu Hilfe eilen könnte, nicht wirklich eindeutig. In seinem Lissabon-Urteil vom Juni 2009 hat das Bundesverfassungsgericht der EU weitgehende Fesseln angelegt. Und wenn es jetzt doch wieder zu Klagen wegen der Irland-Hilfen kommen sollte, dann müssen sich die Bundesverfassungsrichter grundsätzlich mit der Frage befassen, ob die deutschen Hilfen überhaupt zulässig sind. Und das wird dann spannend.
Denn gemeinsam mit den Geldern des Internationalen Währungsfonds (IWF) liegen jetzt 750 Milliarden Euro auf den Tisch. Geht es schief, ist der Euro am Ende und die Europa-Idee wohl auch. Das wissen auch die Verfassungsrichter und haben es in ihre Überlegungen mit einzubeziehen. Für die Politik gilt: Nicht am Euro zweifeln, sondern das Haus Europa noch stärker bauen. Bei der Rettungsaktion geht es nicht um Hilfen für Griechenland, Portugal oder Spanien, sondern um den Euro und dessen Stabilität überhaupt.

[PB]