Der neue Euro-Stabilitätsmechanismus "ESM"

Mit dem vorläufigen, befristeten Rettungsschirm European Stability Facility (EFSF) wurde der Weg in eine europäische Transferunion angebahnt. Er wird mit dem permanenten Rettungsschirm des Euro-Stabilitätsmechanismus (ESM) weiter beschritten, wenn nicht unumkehrbar. Dies wirft eine Reihe von Zweifelsfragen verfassungsrechtlicher wie europarechtlicher Natur auf. Ein Gastbeitrag von Prof. Dr. Christoph Degenhart, Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Wirtschafts-, Umwelt- und Planungsrecht und Direktor des Instituts für Rundfunkrecht an der Universität Leipzig sowie Richter am Sächsischen Verfassungsgerichtshof aus der Zeitschrift "Trend" des CDU-Wirtschaftsrates.

: Mit dem geplanten permanenten Rettungsschirm des Euro-Stabilitätsmechanismus (ESM) bahnt sich die Euro-Währungsgemeinschaft den Weg zu einer europäische Transferunion (Foto: Wilhelmine Wulff pixelio.de)

Mit dem befristeten Rettungsschirm EFSF wurde gegen Primärrecht der EU verstoßen. Die Nichtbeistandsklausel (No-Bailout-Klausel) des Art. 125 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) besagt, dass weder die Union noch die Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats eintreten oder für diese die Haftung übernehmen dürfen. Eben dies aber ist Gegenstand des EFSF. Bürgschaften bedeuten Haftung. Art. 125 AEUV wurde von den Mitgliedstaaten als Beteiligte des EFSF klar missachtet. Sie können sich hierfür auch nicht auf die Ausnahmebestimmung des Art. 122 Abs. 2 AEUV berufen. Hiernach ist im Fall von „Naturkatastrophen“ finanzieller Beistand zulässig. Und ebenso für den Fall von Schwierigkeiten aufgrund von „außergewöhnlichen Ereignissen“, die sich der Kontrolle des Mitgliedstaats entziehen. Die Schuldenkrise der EU-Mitgliedsstaaten Griechenland, Irland oder Portugal kann aber nicht auf „außergewöhnliche Ereignisse“ zurückgeführt werden. Selbst wenn man die Weltwirtschaftskrise als derartiges Ereignis sehen wollte: die Haushaltsdefizite dieser (und anderer) Staaten gehen auf deren Haushalts- und Finanzpolitik zurück. Dadurch sind sie verursacht und von ihnen zu verantworten. Der Vertragsbruch wiegt schwer. Denn die Europäische Union ist vor allem eine Rechtsgemeinschaft. Sie ist, im Unterschied zu dem Mitgliedstaaten als Nationalstaaten, überhaupt erst durch ihre Rechtsordnung, durch die Verträge entstanden. Und deshalb betrifft die Vertragsverletzung die Union in ihren Grundlagen.

Vertrauens- und Glaubwürdigkeitsverluste

Die Europäische Union lebt von der Vertragstreue der Mitgliedstaaten. Sie lebt auch vom Vertrauen der Unionsbürger. Dieses Vertrauen wurde im Zuge der Schuldenkrise der Euro-Peripherieländer nachhaltig beschädigt. Man erinnere sich: Nur Staaten, die die strengen Stabilitätskriterien erfüllten, sollten in die Währungsunion aufgenommen werden. Tatsächlich hatte Griechenland offenbar falsche Bilanzen vorgelegt. Die Beteiligten wussten dies oder wollten es nicht so genau wissen. Kritik an der Einführung des Euro und an deren Zeitpunkt wurde nicht zuletzt unter Hinweis auf die Nichtbeistandsklausel beschwichtigt. Diese wurde jedoch bei erster Gelegenheit missachtet. Aus dem befristeten wird entgegen allen Ankündigungen ein dauerhafter Rettungsschirm. Kritik wird beschwichtigt mit dem Versprechen, es werde strenge Auflagen und eine Beteiligung privater Gläubiger geben und im übrigen würden die Bürgschaften ohnehin nicht fällig. Diese Zusagen sind vage und könnten sich gleichfalls als inhaltsleer erweisen.

Vertragsänderung im vereinfachten Verfahren?

: Prof. Dr. Christoph Degenhart ist Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Wirtschafts-, Umwelt- und Planungsrecht an der Universität Leipzig.

Dass Art. 122 Abs. 2 AEUV erst recht keinen dauerhaften Rettungsschirm tragen kann, dessen immerhin scheinen sich die Vertragsparteien bewusst zu sein. Sie beabsichtigen deshalb die Nichtbeistandsklausel durch einen neu einzufügenden Art. 136 Abs. 3 AEUV zu „öffnen“. Er ermächtigt die Euro-Staaten, einen Stabilitätsmechanismus einzurichten, „um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren“. Die „Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen“ wird allerdings „strengen Auflagen unterliegen“. Ob ein strikter Auflagenkurs sich wird durchsetzen lassen, ist angesichts bisheriger Erfahrungen fraglich. Zweifellos ist die Vertragsänderung erforderlich, um die Einrichtung des dauerhaften Rettungsschirms auf eine annähernd tragfähige unionsrechtliche Grundlage zu stellen. Bedenken jedoch begegnet, dass die Änderung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, also des früheren EG-Vertrags, im vereinfachten Verfahren nach Art. 48 Abs. 6 Vertrag über die Europäische Union (EUV) vorgenommen werden soll. Hierzu ist der Beschluss des Europäischen Rates und die Ratifikation in den Mitgliedstaaten notwendig. Voraussetzung für die Anwendung des vereinfachten Verfahrens ist, dass die Kompetenzen der EU durch die Vertragsänderung nicht erweitert werden.

Dies mag bei formaler Betrachtungsweise zutreffen. Der Europäische Stabilitätsmechanismus ESM soll durch völkerrechtlichen Vertrag der Euro-Staaten als zwischenstaatliche Einrichtung und damit als rechtlich selbständiges Völkerrechtssubjekt zur Entstehung kommen. Der ESM als rechtlich selbständige Einrichtung und nicht Organe der Europäischen Union werden also die Entscheidungen treffen. Doch bedeutet die „Öffnung“ der Nichtbeistandsklausel, also ihre Aufgabe, einen Integrationsschritt, der den Charakter der Union grundsätzlich verändert, hin zu einer Transfer- und Haftungsgemeinschaft.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, U.v. 24.06.1986, BVerfGE 72,330 (387) und LS 2.) spricht für den Bundesstaat des Grundgesetzes von einem „bündischen Prinzip des Einste- hens füreinander“, das sich im bundes- staatlichen Finanzausgleich verwirkliche. So bedeutet die Schaffung eines dauerhaften Rettungsschirms einen weiteren Schritt in Richtung auf bundesstaatliche Strukturen der Europäischen Union. Vertragsänderungen von grundsätzlicher Bedeutung sind jedoch dem ordentlichen Verfahren der Vertragsänderung vorbehalten, so die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Urteil vom 30.06.2009 („Lissabon-Urteil“), BVerfG 123, 267 (385). Wechselseitige Einstandspflichten im Bundesstaat beruhen auf der Voraussetzung einer Wirtschafts- und Finanzpolitik, die nach im wesentlichen vergleichbaren Grundregeln erfolgt sowie ähnlichen Vorstellungen und Zielsetzungen verpflichtet ist. Dies sind Voraussetzungen, die im Euro-Raum nicht ohne weiteres gegeben sind.

Zustimmung von Bundestag und Bundesrat mit verfassungsändernder Mehrheit?

Wie immer die Chancen und Risiken eines dauerhaften Rettungsschirms eingeschätzt werden mögen: er verändert die Union nachhaltig in ihrer Struktur und ihrer Ausrichtung. Da der Europäische Stabilitätsmechanismus selbst als zwischenstaatliche Einrichtung geschaffen wird und durch ratifizierungsbedürftigen völkerrechtlichen Vertrag entsteht, müssen Bundestag und Bundesrat zustimmen. Sie müssen nach dem Grundgesetz, Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, auch der Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union zustimmen. Grundsätzlich ist für die Ratifikation die einfache Mehrheit in Bundestag und Bundesrat ausreichend. Wenn allerdings eine Änderung der vertraglichen Grundlagen der Union so intensiv in das Verfassungsgefüge der Bundesrepublik eingreift, dass sie auf nationaler Ebene nur mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossen werden könnte, gilt der qualifizierte Zustimmungsvorbehalt des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG. Dann sind verfassungsändernde Mehrheiten erforderlich. Dafür könnte sprechen, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus, je nach seiner konkreten Ausgestaltung, die verfassungsrechtliche Budgethoheit des Parlaments als ein wesentliches und prägendes Element der parlamentarischen Demokratie nachhaltig verkürzen würde. Die Beschränkung dieses parlamentarischen Ur-Rechts wäre bereits in der Aufhebung der Nichtbeistandsklausel des Art. 125 AUEV durch Art. 136 Abs. 3 AEUV angelegt. Auch sind es gerade die Haushalts- und Finanzverfassung, die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 123, 267 (361)) zum Vertrag von Lissabon die nationale Verfassungsidentität bestimmen.

Parlamentsvorbehalt für jede Aktivierung des ESM

Ob sich allerdings die parlamentarische Beteiligung in der einmaligen Zustimmung zum Gründungsakt erschöpfen kann, oder aber der Bundestag in begleitender Verantwortung bleibt und deshalb auch in die tatsächliche Durchführung des Stabilitätsmechanismus einzubinden ist, hierüber besteht Dissens. Dies betrifft ganz konkret die Frage, ob es ausreicht, dass Entscheidungen im Rahmen des Europäische Stabilitätsmechanismus von den Finanzministern der Mitgliedstaaten als den Gouverneuren der ESM getroffen werden, oder ob der Bundestag effektiv zu beteiligen ist – also durch konstitutive Zustimmungsvorbehalte, und nicht nur durch bloße Information des Haushaltsausschusses wie beim temporären Rettungsschirm. Für weitergehende Mitwirkungsrechte des Bundestags spricht insbesondere dessen Budgetrecht. Es zählt zu den zentralen verfassungsmäßigen Befugnissen des Parlaments und ist ein wesentliches Element der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes. Auch für Entscheidungen im Rahmen des ESM gilt die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts im Lissabon-Urteil, BVerfGE 123, 267 (361): Der Deutsche Bundestag muss dem Volk gegenüber verantwortlich über wesentliche Ausgaben des Staates entscheiden. Die Entscheidung darf nicht „supranationalisiert“ werden. Sie darf nicht auf Union übertragen werden, und ebenso wenig auf eine zwischenstaatliche Einrichtung wie den Europäischen Stabilitätsmechanismus. Schon der Begriff eines „Mechanismus“ zeigt, dass hier die parlamentarischen Entscheidungsbefugnisse ausgehebelt werden sollen.

Dass die Beschlüsse des ESM einstimmig gefasst werden müssen, die Bundesregierung also ein Vetorecht haben wird, ändert nichts an der verfassungswidrigen Verkürzung des parlamentarischen Budgetrechts. Die „Wiederauffüllung“ des Kapitalstocks des ESM – vom Bundesfinanzministerium eher beiläufig erwähnt – soll sogar durch bloßen Mehrheiatsbeschluss verpflichtend werden. Dies würde einen evidenten Verstoß gegen das Budgetrecht des Bundestags bedeuten. Der Bundestag kann auch mit der Zustimmung zur Errichtung des ESM der Bundesregierung keine Generalermächtigung für die Zukunft erteilen. Er kann auf sein Budgetrecht nicht dauerhaft verzichten. Er kann dies umso weniger, als er in einer kontinuierlichen, begleitenden Integrationsverantwortung steht. Seine Integrationsverantwortung ist auch und in besonderer Weise dann gefordert, wenn die Union sich zu einer Einstands- und Haftungsgemeinschaft und in diesem Sinn zu einer Transferunion entwickelt.

[Prof. Dr. Christoph Degenhart]