Neun Kandidatenländer konkurrieren um den Beitritt zur Europäischen Union. Drei der reichsten Demokratien Europas tun alles, um draußen zu bleiben. Ist die Anziehungskraft der EU auf die Reichsten des Kontinents schwächer?
Die Ukraine und Moldawien haben die Überprüfung ihrer Gesetze anhand des EU-Regelwerks abgeschlossen. Montenegro hat 18 seiner 33 Verhandlungskapitel abgeschlossen und strebt dabei ein selbst erklärtes „28 mal 28“-Beitrittsziel an. Albanien hofft, die Gespräche bis 2027 abschließen zu können. Jeder dieser Kandidaten ist ärmer, weniger institutionell abgesichert oder näher an den Grenzen Russlands, als Island jemals sein wird, und alle wollen mitmachen.
Island, reicher und stabiler als die meisten bestehenden EU-Mitgliedstaaten, sagte Nein. Am 29. August lehnten die Wähler die Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen mit 52,8 Prozent zu 47,2 Prozent ab. Island bleibt im Europäischen Wirtschaftsraum und im Schengen-Raum und ist wie bisher an den Binnenmarkt gebunden. Es wollte einfach nicht mehr werden.
Warum Island nein sagte
Für die Kandidatenländer ist die EU-Mitgliedschaft von grundlegender Bedeutung. „Die Vorteile einer EU-Mitgliedschaft sind für wohlhabende, bereits integrierte Länder unterschiedlich“, sagt Tinatin Akhvlediani, Leiterin des Erweiterungsprogramms am Centre for European Policy Studies (CEPS).
Beitrittskandidaten wie die Ukraine oder Montenegro erhalten einen geopolitischen Anker, Zugang zu Geldern und einen Reformrahmen, der Rückschritte politisch kostspielig macht. Island hatte bereits den größten Teil seiner wirtschaftlichen Angelegenheiten durch den EWR abgedeckt und seine Sicherheit wurde von der NATO garantiert. Was auf dem Tisch blieb, war größtenteils politischer Natur: ein Sitz in den Brüsseler Institutionen im Austausch für die Bündelung von mehr Souveränität.
„Diese Vorteile sind für die Wähler weniger greifbar als wirtschaftliche Konvergenz oder demokratische Konsolidierung“, sagt Akhvlediani. „Für Länder, die bereits über Wohlstand, Stabilität und Marktzugang verfügen, muss die EU stärkere politische Argumente für eine Mitgliedschaft vorbringen.“ Island ist der Testfall für dieses Argument, und ihrer eigenen Aussage zufolge hat die EU es nicht überzeugend genug dargelegt.
Die „Ja“-Kampagne hatte echte Argumente, mit denen sie arbeiten konnte. Ein Zentralbankzins von 8 Prozent gegenüber 2,25 Prozent bei der EZB und zunehmende Spannungen in der Arktis, seit Donald Trump die Gespräche über die Übernahme Grönlands wiederbelebt hat. Es war nicht genug. Selbst das Sicherheitsargument, das die EU-Frage Islands überhaupt erst wieder auf die politische Agenda brachte, konnte die Lücke allein nicht schließen. „Sicherheitsbedenken haben dazu beigetragen, die EU-Frage Islands wieder auf die Tagesordnung zu bringen, insbesondere angesichts der sich verändernden transatlantischen Beziehungen und des zunehmend umstrittenen russischen Krieges in der Ukraine und in der Arktis“, sagt Akhvlediani. „Aber Sicherheit allein reichte nicht aus, um das Referendum zu gewinnen.“
Was die Isländer dazu brachte, Nein zu sagen, war Fisch, da sind sich fast alle einig. Rund 90 Prozent der Fischereiunternehmen des Landes lehnten die Mitgliedschaft entschieden ab und waren nicht bereit, ihre Gewässer der Gemeinsamen Fischereipolitik der EU zu unterwerfen. Akhvlediani nennt die Fischerei in Island „nicht nur einen Wirtschaftssektor“, sondern etwas, das „eng mit der nationalen Identität verbunden“ sei. Sie argumentiert, dass dies der Grund sei, warum die „Nein“-Kampagne gewonnen habe: „Letztendlich wägen die Wähler geopolitische Risiken gegen sehr konkrete private und inländische Interessen ab. Für Island waren Fischerei und Souveränität unmittelbarer und politisch wichtiger als das umfassendere strategische Argument für eine tiefere europäische Integration.“
Mika Aaltola, ein finnischer Europaabgeordneter der Mitte-Rechts-Fraktion EVP, überträgt die gleiche Logik auf die Landwirtschaft. Die isländische Schaf-, Milch- und Gewächshausproduktion überlebt „hinter hohen Zollmauern“, die die EU-Vorschriften umgestalten würden. „Primärproduktion in einer rauen Umgebung ist existenziell“, sagt er, „und existentielle Dinge werden nicht gebündelt.“
Was es für Brüssel bedeutet
Brüssel hatte auf ein anderes Ergebnis gehofft und hatte Gründe dafür. Diplomaten beschrieben ein isländisches „Ja“ als Test für die Attraktivität der Union, als Beweis dafür, dass sie eine wohlhabende, funktionierende Demokratie anziehen könnte, und nicht nur Staaten, die Rettung oder Reformen anstreben. Einige Beamte hatten gehofft, dass ein gemeinsamer Vorstoß im Zuge der Beitrittsfortschritte Montenegros es einfacher machen würde, die umfassenderen Erweiterungsbemühungen an skeptische Hauptstädte in anderen Teilen der Union zu verkaufen.
Akhvlediani hatte dies vor der Abstimmung selbst dargelegt und argumentiert, dass ein „Ja“ gezeigt hätte, dass die EU nicht nur für ärmere oder weniger stabile Kandidaten attraktiv sei. Das „Nein“ verkompliziert diese Erzählung, obwohl sie vorsichtig ist, wie weit der Schaden reicht: „Es ist keine gute Nachricht für das Erweiterungsnarrativ, aber keine Ablehnung des europäischen Projekts“, sagt sie. „Das Nein bedeutet, dass die EU Island nicht als Beweis für diese zusätzliche Attraktivität nutzen kann.“ Was es ihrer Meinung nach bestätigt, ist eine strukturelle Grenze des Brüsseler Vorgehens: „Wirtschaftliche Integration führt nicht automatisch zu politischer Integration.“
Island ist kein Einzelfall unter den reichen Außenseitern Europas. Norwegen hat durch den EWR rund drei Viertel des EU-Rechts in seine Satzung übernommen, ohne jemals eine Mitgliedschaftsabstimmung zugunsten Brüssels abzuhalten. Umfragen in diesem Jahr zeigen, dass nur 37 Prozent den Beitritt befürworten, während 49 Prozent dagegen sind. Ein Muster, das sich nicht verändert hat, seit die Norweger 1972 und 1994 zweimal die Mitgliedschaft ablehnten. Die Schweiz bemühte sich im vergangenen Jahr nicht um einen Sitz am Verhandlungstisch, sondern vertiefte stattdessen ihre bilateralen Vereinbarungen. Wohlhabende Außenseiter haben etwas, was andere Kandidaten nicht haben: praktikable Alternativen zur Vollmitgliedschaft, die den größten wirtschaftlichen Aufschwung ohne die politischen Kosten bringen.
Ein Warnsignal oder ein Einzelfall?
Nicht jeder interpretiert Islands Abstimmung als Urteil über die Erweiterung an sich. Christine Leuchtenmüller von der Konrad-Adenauer-Stiftung mahnt zur Vorsicht. Sie sagt, Island sei „ein sehr spezifischer“ Fall, der durch jahrzehntelange Debatten über Fischerei und Souveränität geprägt sei. Ein Nein würde „in erster Linie die besonderen politischen und wirtschaftlichen Umstände Islands widerspiegeln“ und nicht viel über die Erweiterung im weiteren Sinne aussagen.
Akhvlediani stimmt zu, dass Island ein Sonderfall ist, aber kein abgeschlossener Fall. Sie sieht eine Lektion, die direkt nach Oslo reicht. „Die wichtigste Lektion ist, dass die EU nicht davon ausgehen kann, dass eine tiefe wirtschaftliche Integration auf natürliche Weise zu einer politischen Mitgliedschaft führen wird. Für Länder wie Norwegen und möglicherweise andere wohlhabende europäische Demokratien stellt sich die Frage, welchen Mehrwert eine Vollmitgliedschaft im Vergleich zu den bereits bestehenden Vereinbarungen bietet.“
Für die Ukraine, Moldawien und den Westbalkan liegt die Antwort auf der Hand: Sicherheit, Finanzierung, eine Möglichkeit, Reformen vor künftigen Rückschritten zu schützen. Für Island, Norwegen und die Schweiz ist dies nicht der Fall. Akhvlediani glaubt nicht, dass die Lösung ein spezieller Mitgliedschaftspfad ist, der für reiche Demokratien geschaffen wurde. Sie denkt, dass es einfacher und schwieriger ist. „Was Brüssel verbessern kann, ist die Art und Weise, wie es die Vorteile der Mitgliedschaft kommuniziert und erklärt: politischen Einfluss, Beteiligung an Entscheidungsprozessen, tiefere wirtschaftliche Integration und strategisches Gewicht in der europäischen Sicherheitsarchitektur“, sagt sie.
Bei der Trennlinie in der europäischen Politik geht es nicht um Pro-EU oder Anti-EU. Es geht darum, Einfluss innerhalb der Brüsseler Institutionen zu behalten oder die Kontrolle außerhalb davon zu behalten. Wie Akhvlediani es ausdrückte: „Wenn die EU ein attraktives geopolitisches Projekt bleiben will, muss sie die Kandidaten nicht nur fragen, was sie tun müssen, um beizutreten, sondern auch klar erklären, was ihnen die Mitgliedschaft im Gegenzug bringt.“
