Das Optionspapier, das Ursula von der Leyen an die EU-Staats- und Regierungschefs geschickt hat, stellt eine binäre Wahl dar: Neue Schulden machen oder die russischen Vermögenswerte anzapfen. The European Circle schlüsselt die Schlüsselelemente ihres lang erwarteten Dokuments auf.
Ursula von der Leyen hat Karten auf den Tisch gelegt – und eine Frist.
In einem Brief an die 27 Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union hat der Präsident der Europäischen Kommission die drei Hauptoptionen dargelegt, die der Union zur Verfügung stehen, um den finanziellen und militärischen Bedarf der Ukraine in den nächsten zwei Jahren zu decken.
Das von The European Circle eingesehene Dokument analysiert die Vor- und Nachteile jeder Option und verleiht den Gesprächen vor einem wichtigen Gipfel im Dezember ein Gefühl der Dringlichkeit.
„Die in dieser Notiz vorgestellten Optionen sind drastisch – sowohl in ihrem Design als auch in ihren Auswirkungen. Offensichtlich gibt es keine einfachen Optionen“, sagt von der Leyen.
„Europa kann sich keine Lähmung leisten, weder durch Zögern noch durch die Suche nach perfekten oder einfachen Lösungen, die es nicht gibt.“
Das haben wir aus dem mit Spannung erwarteten Optionspapier gelernt.
Erstaunliche Zahlen
Von der Leyens 12-seitiger Brief zeigt die enorme Hilfe, die die Ukraine im nächsten Jahr und 2027 benötigen wird, um den Kampf gegen die umfassende Invasion Russlands fortzusetzen.
Die Europäische Kommission veranschlagt 83,4 Milliarden Euro für die Streitkräfte der Ukraine und 55,2 Milliarden Euro für den Betrieb der Wirtschaft, was einem Betrag von 135 Milliarden Euro in den nächsten zwei Jahren entspricht.
Zum Vergleich: Seit Beginn des russischen Krieges im Februar 2022 hat der Block 66 Milliarden Euro an Militärhilfe und 100,6 Milliarden Euro an finanzieller Unterstützung bereitgestellt, plus 3,7 Milliarden Euro aus den unerwarteten Gewinnen der immobilisierten russischen Vermögenswerte.
Das bedeutet, dass die EU in den nächsten zwei Jahren fast so viel beitragen wird wie in fast vier Jahren.
Der Anstieg steht in direktem Zusammenhang mit der Rückkehr von Donald Trump ins Weiße Haus. Die US-Regierung hat unter Präsident Joe Biden den Großteil ihrer Direkthilfe gestrichen, darunter auch ihre umfangreichen Waffen- und Munitionsspenden.
Jetzt muss die EU die Rechnung tragen – mit etwas Hilfe westlicher Verbündeter wie Großbritannien, Norwegen, Kanada und Japan. Dennoch wird der Großteil der Anstrengungen aus Europa kommen.
„Während Russlands Aggression anhält und die Kriegskosten steigen, schwindet die finanzielle Widerstandsfähigkeit der Ukraine“, schreibt von der Leyen. „Ohne nachhaltige und umfassende Unterstützung im Jahr 2026 und darüber hinaus droht der Ukraine ernsthaft eine wirtschaftliche Sackgasse, die ihre Fähigkeit untergräbt, sich zu verteidigen und wesentliche Staatsfunktionen aufrechtzuerhalten.“
Glaubwürdige, aber kostspielige Kreditaufnahme
Die ersten beiden Optionen im Papier laufen auf neue Schulden hinaus.
Option 1 wären nicht rückzahlbare Zuschüsse auf nationaler Ebene, und Option 2 wäre das Gleiche, würde aber kollektiv auf EU-Ebene erfolgen. Option 1 hätte freiwilligen Charakter, während Option 2 nach der Genehmigung alle Mitgliedstaaten einbeziehen würde.
Bei beiden Optionen wäre es erforderlich, an die Finanzmärkte zu gehen und frisches Geld zu beschaffen, was für Mitgliedstaaten mit einem hohen Staatsdefizit ein Problem darstellt.
Dies wäre relativ einfach, sagt von der Leyen, hätte aber unmittelbare fiskalische Auswirkungen, da die Zuschüsse in den Bilanzen der Mitgliedstaaten verbucht würden, die den Kapitalbetrag und die damit verbundenen Zinsen abdecken müssten.
Bei der Option einer gemeinsamen Verschuldung wäre die Übernahme der Mittel an die wirtschaftliche Größe jedes Mitgliedsstaates gekoppelt und müsste dafür auch Zinsen zahlen. Sollten sich ein oder mehrere Länder dazu entschließen, aus dem System auszusteigen, müssten die übrigen Länder einschreiten und die Differenz ausgleichen.
Darüber hinaus, warnt von der Leyen, würde die gemeinsame Verschuldung in einer „bereits äußerst arbeitsreichen Zeit“ erfolgen und müsste „sorgfältig gemanagt“ werden, um die besten Kreditzinsen auf dem Markt zu erzielen. (Der Block hat noch nicht mit der Rückzahlung des COVID-19-Wiederherstellungsfonds begonnen.)
Die Optionen 1 und 2 könnten den gemeinsamen Haushalt des Blocks als zusätzliche Garantie nutzen. Die aktuellen Haushaltsregeln verbieten jedoch die Aufnahme von Krediten für ein Nicht-EU-Land. Eine Gesetzesänderung würde Einstimmigkeit erfordern, was angesichts der Opposition Ungarns gegen die Unterstützung der Ukraine eine große Herausforderung darstellt.
Auf der Suche nach den vermissten russischen Vermögenswerten
Der Kredit würde auf den Vermögenswerten der russischen Zentralbank basieren, die seit Beginn des Krieges immobilisiert wurden. Der Großteil der Vermögenswerte im Wert von rund 185 Milliarden Euro wird bei Euroclear, einem Zentralverwahrer für Wertpapiere in Brüssel, verwahrt.
Im Rahmen des noch nicht getesteten Plans würde Euroclear die Barbestände an die Kommission übertragen, die dann im Namen der Gewerkschaft ein Darlehen in Höhe von 140 Milliarden Euro an die Ukraine vergeben würde. (Die verbleibenden 45 Milliarden Euro würden eine laufende G7-Kreditlinie abdecken.)
Die Ukraine würde erst dann zur Rückzahlung des Kredits aufgefordert, wenn Russland seinen Angriffskrieg beendet und sich bereit erklärt, den verursachten Schaden zu kompensieren. Danach würde die Kommission Euroclear zurückzahlen, und Euroclear würde Russland zurückzahlen, womit sich der Kreis schloss.
Seit die Idee im September erstmals vorgestellt wurde, beklagt sich Belgien, der oberste Hüter der Vermögenswerte, darüber, dass es das einzige Land an vorderster Front sei, und fordert völlige Transparenz bei der Lokalisierung aller verfügbaren Vermögenswerte. Immerhin hat die Kommission wiederholt darauf hingewiesen, dass es im gesamten Block russische Staatsvermögen in Höhe von etwa 210 Milliarden Euro gebe.
„Das fetteste Huhn gibt es in Belgien, aber es gibt auch andere Hühner“, sagte der belgische Premierminister Bart De Waver letzten Monat. „Niemand redet jemals darüber.“
In ihrem Brief öffnet von der Leyen die Tür für die Verwendung der verbleibenden 25 Milliarden Euro, deren genauer Verbleib weiterhin geheim bleibt. Das bedeutet, dass der Reparationskredit den ursprünglichen Betrag von 140 Milliarden Euro überschreiten und somit länger laufen könnte.
Von der Leyen stellt jedoch schnell fest, dass die 25 Milliarden Euro bei „Geschäftsbanken“ verwahrt werden, die möglicherweise Einwände gegen die Gewährung des Zugriffs auf Privatkonten haben.
Garantiert für immer
In ihrem Brief versucht von der Leyen ausführlich, die belgischen Bedenken zu besänftigen. Zufälligerweise wurde das Dokument drei Tage nach ihrem Treffen mit De Wever geteilt.
Die belgische Regierung ist zutiefst besorgt über die Aussicht auf eine milliardenschwere Klage Moskaus. Die beiden Länder sind an ein Investitionsabkommen von 1989 gebunden, das im Streitfall ein Schiedsverfahren vorsieht. Ein ähnlicher Vertrag wurde von einem russischen Oligarchen genutzt, um in Luxemburg eine Klage im Wert von 14 Milliarden Euro einzureichen.
Als ersten Schritt schlägt von der Leyen vor, dass Belgien aus dem Vertrag austritt.
Anschließend fordert sie die Mitgliedsstaaten auf, „rechtsverbindliche, bedingungslose, unwiderrufliche und auf Anfrage verbindliche Garantien“ bereitzustellen, um nicht nur die 185 Milliarden Euro aus den Vermögenswerten selbst abzudecken, sondern auch mögliche Schiedsprämien.
Die Garantien müssten vollständig bereitstehen, falls die Sanktionen, die die Vermögenswerte lahmgelegt haben, aufgehoben werden, bevor der Krieg endet und Moskau sich bereit erklärt, Reparationen zu zahlen. Von der Leyen deutet einen möglichen Wechsel von der Einstimmigkeit zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit an, auch wenn ein ähnlicher Versuch letztes Jahr versucht, aber von Ungarn blockiert wurde.
Die Ungewissheit über rechtliche Anfechtungen und die Erneuerung der Sanktionen bedeute, dass die von den Mitgliedstaaten gewährten Garantien „für immer“ gelten könnten, räumt von der Leyen ein.
Dominoeffekte
Im engeren Sinne würde das Reparationsdarlehen nicht die völkerrechtlich streng verbotene Beschlagnahmung von Staatsvermögen erreichen, denn Russland hätte die Chance, seine Gelder zurückzubekommen, wenn es die von ihm angerichteten Schäden kompensiert.
Dennoch räumt von der Leyen ein, dass andere ihre Ansicht möglicherweise nicht teilen. Ausländische Investoren könnten die Initiative als reine Beschlagnahmung betrachten und aus der Eurozone fliehen.
„Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass es potenzielle Folgeeffekte gibt, auch für die Finanzmärkte“, schreibt sie. „Es müsste eine konzertierte Anstrengung der Union und möglicherweise internationaler Partner unternommen werden, um dieser Wahrnehmung entgegenzuwirken.“
Wenn die anderen G7-Partner, die einen geringeren Anteil an den russischen Vermögenswerten halten, den Reparationskredit nachahmen, könne das Reputationsrisiko „weiter verringert“ werden, fügt sie hinzu.
Während das Vereinigte Königreich und Kanada Interesse an einer Nachahmung des beispiellosen Systems bekundet haben, waren die USA und Japan vorsichtiger.
Wie wichtig es ist, westliche Verbündete zu überzeugen, betonte Christine Lagarde, die Präsidentin der Europäischen Zentralbank, bei ihrem Treffen mit den Staats- und Regierungschefs der EU im Oktober. De Wever nahm ihren Rat auf und sagte: „Es wäre gut, es nicht alleine zu machen.“
Machen oder brechen
Welche Option auch immer gewählt wird, sie muss schnell gewählt werden, betont von der Leyen in ihrem Brief.
„Geschwindigkeit ist von entscheidender Bedeutung“, schreibt sie einmal.
Die Ukraine wird im zweiten Quartal 2026 eine neue Finanzspritze aus dem Ausland benötigen. Das erste Quartal 2026 wird voraussichtlich von anderen westlichen Partnern finanziert, aber danach wird die Verantwortung direkt auf die Schultern der EU fallen.
Als ob das noch nicht genug Motivation wäre, erinnert von der Leyen die Staats- und Regierungschefs daran, dass der IWF entweder im Dezember oder Januar über ein neues Hilfsprogramm für die Ukraine entscheiden wird. Damit Kiew eine positive Reaktion erhält, muss es eine „feste Verpflichtung“ zeigen, seine Finanzen am Laufen zu halten – etwas, das nur europäische Hilfe garantieren kann.
Das bedeutet, dass die Staats- und Regierungschefs der EU eine Entscheidung treffen müssen, wenn sie sich am 18. und 19. Dezember in Brüssel zu einem entscheidenden Gipfeltreffen treffen.
Sollten sich die belgischen Bedenken als unüberwindbar erweisen und sich die Debatte über den Reparationskredit hinziehen, könnte die Union Option 1 oder Option 2 oder eine Mischung aus beiden als „Überbrückungslösungen“ einsetzen, um eine plötzliche Kürzung der Hilfe zu vermeiden.
„Letztendlich ist das, was sich in der Ukraine abspielt, ebenso grundlegend für das Land selbst wie für die Zukunft Europas als Ganzes“, sagt von der Leyen.
