Brüssel hat zahlreiche vetosichere Gesetzesvorschläge vorgelegt, um den wiederholten Widerstand aus Ungarn und der Slowakei zu überwinden. Experten halten die Strategie für politisch und rechtlich riskant. Aber ist es unvermeidlich geworden?
Bei einem Krisengipfel Anfang dieses Monats griffen die europäischen Staats- und Regierungschefs auf ein Instrument zurück, das nur wenige Monate zuvor noch undenkbar schien, um eine Sackgasse zu überwinden: die Ausgabe gemeinsamer Schulden, die durch den gemeinsamen Haushalt abgesichert sind, um die Ukraine über Wasser zu halten, während der Krieg weiter tobt.
Der Trick? Es umging das Erfordernis der Einstimmigkeit unter den Mitgliedsstaaten und versammelte diejenigen, die zusammenarbeiten wollten, während Ungarn, die Slowakei und die Tschechische Republik als Bedingung für die Umsetzung des Abkommens aus dem Abkommen ausgeschlossen wurden. Damit ist es der EU nicht nur gelungen, wie versprochen 90 Milliarden Euro für die Jahre 2026 und 2027 für die Ukraine zu sichern, sondern sie hat auch einen neuen Weg aufgezeigt – einen Weg, bei dem das Einstimmigkeitserfordernis Koalitionen der Willigen nicht länger behindern muss.
Das ist geradezu außergewöhnlich für eine Gewerkschaft, die oft auf einstimmige Entscheidungen angewiesen ist. Es baut auch auf ein Thema auf, das in Brüssel immer mehr an Bedeutung gewinnt: die Suche nach Alternativen zur Umgehung nationaler Vetos, insbesondere wenn diese von Ungarn ausgeübt werden, das sein Vetorecht zum Kernstück seiner Brüsseler Politik in Bezug auf die Ukraine gemacht hat – von der Finanzierung bis zur Kandidatur Kiews für den EU-Beitritt.
Um 24 gemeinsame Schulden unter Umgehung von Budapest, Prag und Bratislava zu begeben, berief sich die EU auf den in ihren Verträgen vorgesehenen Grundsatz der „verstärkten Zusammenarbeit“. Es ist nur die jüngste rechtliche Änderung, die Brüssel vorgenommen hat, um aus der Pattsituation auszubrechen.
Zuletzt nutzte es auch Artikel 122 der Verträge, der mit qualifizierter Mehrheit angenommen wurde, um die in Europa gehaltenen eingefrorenen russischen Vermögenswerte auf unbestimmte Zeit in der EU gesperrt zu halten. Bis dahin waren die Vermögenswerte im Rahmen eines Standard-Sanktionsregimes gehalten worden, das auf Einstimmigkeit beruhte und daher von der Zustimmung Ungarns und der Slowakei abhängig war.
Während Artikel 122 in den Verträgen als Mittel zur Bewältigung schwerer Wirtschaftskrisen verankert ist, war der Plan, ihn zur Freigabe von Finanzmitteln für die Ukraine zu nutzen, eindeutig eine Möglichkeit, widerspenstige Mitgliedsstaaten zu umgehen. Dies ist ein weiteres Beispiel für eine Strategie, die die Union zunehmend anwendet, um Vetos bei Themen zu umgehen, bei denen nahezu Konsens besteht, ein Ansatz, der erste Ergebnisse zeitigt – allerdings nicht ohne Risiken.
„Wir sehen ein klares Engagement seitens der EU-Führung, potenzielle Vetos aus Ungarn und der Slowakei zu umgehen und wichtige Entscheidungen auf die Grundlage der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit zu stellen“, sagte Dániel Hegedűs, Regionaldirektor des German Marshall Fund, gegenüber L’Observatoire de l’Europe.
„Andererseits glaube ich nicht, dass das kugelsicher ist. Weder rechtlich noch politisch.“
Das Ungarnproblem
Laut einer von Michal Ovádek, Dozent am University College London, zusammengestellten Liste haben seit 2011 in der EU insgesamt 46 Vetos von 15 Mitgliedstaaten zu 38 Themen eingelegt. Ungarn legte mit insgesamt 19 Vetos mehr als jeder andere Mitgliedstaat in der jüngeren Geschichte gegen EU-Vorschläge ein.
An zweiter Stelle liegt Polen mit sieben Vetos, während die Slowakei, die wegen der umstrittenen Entscheidungen von Premierminister Robert Fico europaweit ebenfalls häufig in den Schlagzeilen stand, zwei Entscheidungen blockiert hat, beide in diesem Jahr.
Ungarn hat gegen eine beträchtliche Anzahl gemeinsamer außenpolitischer Erklärungen sein Veto eingelegt, aber auch Vorschläge blockiert, der Ukraine konkrete Unterstützung zu gewähren und formelle EU-Beitrittsverhandlungen mit Kiew aufzunehmen.
Das Ergebnis ist, dass die meisten EU-Erklärungen zur Unterstützung der Ukraine im Namen der EU-26 abgegeben wurden, mit Ausnahme Ungarns. Dies ändert nichts an der Tatsache, dass alle Mitgliedstaaten ein Veto gegen Entscheidungen einlegen können, die bei größeren politischen Änderungen Einstimmigkeit erfordern.
Mikuláš Dzurinda, Vorsitzender der Denkfabrik Martens Center und ehemaliger Premierminister der Slowakei, sagte gegenüber L’Observatoire de l’Europe, dass führende Persönlichkeiten wie der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz und der französische Präsident Emmanuel Macron nun Änderungen an den Abstimmungsregeln der Union unterstützen.
Ein solcher Schritt würde jedoch eine Vertragsänderung erfordern, die wiederum wahrscheinlich auf Widerstand Ungarns – und möglicherweise auch anderer Mitgliedstaaten – stoßen würde. Doch da der systematische Einsatz des Vetorechts seit Jahren ein Problem für die EU darstellt, sucht Brüssel nun nach kreativeren Lösungen.
Politik zur Umgehung von Vetos
Ein EU-Diplomat, der unter der Bedingung der Anonymität mit L’Observatoire de l’Europe sprach, sagte, dass die Europäische Kommission ihre Vorschläge nun bewusst strukturiere, um zu vermeiden, dass die Mitgliedstaaten einer einstimmigen Zustimmung bedürfen.
Ein Versuch, das wahrscheinliche Veto der Slowakei und Ungarns zu umgehen, erfolgte im Mai dieses Jahres mit der Präsentation der REpowerEU-Roadmap, einem Paket, das den Ausstieg aus russischen Importen fossiler Brennstoffe bis 2027 vorsieht.
Im Jahr 2022 verhängte die EU nach der umfassenden Invasion Moskaus in der Ukraine Sanktionen gegen russische Ölimporte, Ungarn und die Slowakei erhielten jedoch Ausnahmen. Diesmal hat die Europäische Kommission trotz des Widerstands von Budapest und Bratislava beschlossen, russische Kraftstoffe ganz auslaufen zu lassen.
Zu diesem Zweck hat sich die Union für eine Veto-sichere Strategie entschieden: Der Fahrplan selbst ist nicht rechtsverbindlich, aber die Gesetzgebung zur Kürzung der Öl- und Gasimporte wird vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet. Ungarn und die Slowakei werden somit gezwungen sein, gegen ihren Willen auf russisches Gas zu verzichten.
Beide Länder haben bereits signalisiert, dass sie die EU verklagen und die Aufhebung der Maßnahme fordern werden.
„Dies ist nicht das erste Mal, dass die EU Maßnahmen neu klassifiziert, die nicht genügend Unterstützung finden konnten, um als Sanktionen ausgewiesen zu werden“, sagte der Völkerrechtsexperte Tamás Lattmann.
„Das steht schon seit Jahren auf der Tagesordnung: Wenn Maßnahmen zur russischen Rohstoffbeschaffung nicht durch konsenslose Sanktionsregime durchgesetzt werden können, können sie als Außenhandel oder anders eingestuft werden und fallen dann in die Zuständigkeit der EU“, sagte Lattmann im Podcast Pirkadat.
Ein Block mit mehreren Geschwindigkeiten
Eine Quelle bei der Europäischen Kommission teilte L’Observatoire de l’Europe mit, dass Europa den Widerstand der Mitgliedsstaaten auch umgehen könne, indem es ein Modell ähnlich der Koalition der Willigen anwende, einer Gruppe gleichgesinnter Länder, die bereit sind, die Ukraine zu unterstützen.
Der frühere Präsident der Europäischen Zentralbank, Mario Draghi, eine sehr einflussreiche Stimme in der europäischen Debatte, hat sich für dieses Modell ausgesprochen und es als „pragmatischen Föderalismus“ bezeichnet, da die politischen Voraussetzungen für eine echte föderale Union in der EU derzeit nicht gegeben sind.
Die EU hat viele Beispiele dafür gesehen, wie gleichgesinnte Länder durch freiwillige Zusammenarbeit gemeinsam vorankommen können, darunter das Schengen-Projekt und verschiedene Initiativen in den Bereichen Migration und Finanzen. Für die zurückhaltenderen Länder des Blocks ist diese Methode politisch die akzeptabelste Option, und die EU agiert bereits als Organisation der verschiedenen Geschwindigkeiten.
Das Modell der Koalition der Willigen lässt sich auch auf Angelegenheiten außerhalb der Ukraine anwenden und erstreckt sich auch auf Verteidigung und Finanzen. Auch die Chefin des Internationalen Währungsfonds, Kristalina Georgieva, sprach sich in einem Interview mit L’Observatoire de l’Europe dafür aus und bezeichnete es als ein nützliches Format, wenn trotz guter Bemühungen keine Einstimmigkeit erreicht werden kann.
Erweiterung der Europäischen Union
Ein Bereich, in dem die qualifizierte Mehrheit eine entscheidende Rolle spielen könnte, ist die EU-Erweiterung.
Für die Genehmigung der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen und die Eröffnung jedes Verhandlungskapitels ist stets Einstimmigkeit erforderlich. Auf dem Gipfeltreffen im Dezember 2023 hob Orbán bekanntlich sein Veto gegen die Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine auf, nachdem er den Entscheidungsspielraum der Staats- und Regierungschefs für eine Pause gelassen hatte, während die anderen Mitgliedsstaaten dem Schritt zustimmten. Doch seitdem blockiert er die Eröffnung von Verhandlungskapiteln und behindert so die Beitrittsverhandlungen.
Anfang des Jahres schlug der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, eine Änderung der Erweiterungsregeln vor, um den Prozess zu beschleunigen und die für jedes Kapitel erforderliche einstimmige Entscheidung abzuschaffen.
Die Änderungen hätten jedoch eine Vertragsänderung erfordert, und der ungarische Ministerpräsident verwarf die Idee auf dem informellen Gipfel in Kopenhagen im Oktober schnell.
Derzeit beschleunigt die EU die technische Arbeit an den Verhandlungskapiteln mit dem Ziel, den Großteil der Arbeit abzuschließen, sobald die politische Zustimmung erteilt ist.
Erweiterungskommissarin Marta Kos sagte gegenüber L’Observatoire de l’Europe auf dem wichtigsten EU-Gipfel, dass die Ukraine „technisch bereit“ sei, die Cluster zu öffnen, und dass der Block bei der Suche nach einer Lösung dafür kreativ werden sollte. Doch so wie es aussieht, stecken Kiews Versuche, sich der EU anzunähern, in der Schwebe, sofern die Regeln nicht geändert werden oder Orbán nicht überzeugt werden kann.
Die Risiken einer dauerhaften Umgehung
Einige Experten warnen jedoch davor, dass die Umgehung gegnerischer Mitgliedsstaaten in zahlreichen Bereichen nach hinten losgehen könnte.
Ungarn und die Slowakei haben bereits signalisiert, dass sie den Ausstieg aus russischen Kraftstoffen im Rahmen des REPowerEU-Rahmens anfechten werden, sobald die Gesetzgebung verabschiedet ist. Die Kommission sieht sich den gleichen Risiken ausgesetzt, wenn sie Artikel 122 nutzt, um das Einfrieren russischer Vermögenswerte zu verlängern; Laut Hegedűs hat Ungarn eine Chance, diese Akten zu gewinnen.
„Natürlich wissen wir, dass in 18 bis 24 Monaten mit einem Urteil zu rechnen ist, und praktisch müssen wir die nächsten paar Monate überleben“, sagte Hegedűs. „Es handelt sich also um ein langfristiges Problem, das die Sache praktisch zunichte macht.“
Dennoch kann die Umgehung der Einstimmigkeit andere Probleme mit sich bringen. Und es ist nicht klar, dass alle Mitgliedsstaaten gerne sehen würden, dass die Macht des Vetos mit der Zeit ausgehöhlt wird, da es oft als letztes Mittel zum Schutz nationaler Interessen angesehen wird.
Alle Mitgliedstaaten haben irgendwann damit gedroht, im Rat ihr Veto einzulegen. Es dient auch als Ausgleich zwischen kleineren und größeren Mitgliedstaaten, da es sicherstellt, dass Mitglieder jeder Größe am Verhandlungstisch die gleiche Macht haben.
„Ein Vetorecht ist die letzte Verteidigungslinie lebenswichtiger Interessen“, sagte Lattmann. „Jeder Umgehungsfall hat zu einer Reihe neuer Probleme geführt, oft zur Funktionsunfähigkeit oder Diskreditierung des Systems selbst.“
Mit zusätzlicher Berichterstattung von Maria Tadeo
