Die Ukraine hat die Namen von mehr als einer halben Million russischer Soldaten geteilt, aber weniger als 1 % wurden in die Schengen-Sicherheitsdatenbank der EU aufgenommen. Angesichts der wachsenden Besorgnis über russische Sicherheitsbedrohungen prüft Brüssel nun Möglichkeiten, die rechtlichen Hürden zu überwinden.
Die EU-Länder kämpfen darum, russische Soldaten und Kriegsveteranen von Europa fernzuhalten, da rechtliche und bürokratische Hindernisse sie daran hindern, Hunderttausende Namen in die gemeinsame Sicherheitsdatenbank des Blocks aufzunehmen.
Die Ukraine hat den europäischen Behörden die Identitäten von mehr als einer halben Million russischer Soldaten übermittelt, während die Befürchtungen wachsen, dass von der Front zurückkehrende Kombattanten eine Bedrohung für die Sicherheit darstellen könnten.
Doch nach fast einem Jahr Arbeit ist es den EU-Ländern gelungen, weniger als 1 % dieser Namen in das Schengener Informationssystem (SIS) einzugeben, das Grenzschutzbeamte zur Identifizierung von Personen nutzen, denen die Einreise verweigert werden sollte.
Die Ukraine hat eine Datenbank über an der Front identifizierte russische Soldaten erstellt und diese systematisch an Estland weitergegeben. Tallinn wiederum gibt die Informationen an Länder wie Deutschland, Litauen, Polen und Tschechien weiter.
In den letzten Monaten haben Beamte dieser Länder die Namen mühsam in das SIS eingegeben, die wichtigste gemeinsame Datenbank der EU für Sicherheit, Grenzmanagement und Strafverfolgung.
Grenzschutzbeamte ziehen es routinemäßig bei der Kontrolle von Reisenden an den Außengrenzen heran, und die Polizei kann es für Strafverfolgungszwecke nutzen.
Ursprünglich als Sicherheitsmaßnahme als Ausgleich für die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen im Schengen-Raum konzipiert, wurde das System nach und nach ausgeweitet, um ein viel breiteres Spektrum an Sicherheits- und Migrationswarnungen abzudecken.
Es gibt jedoch ein praktisches und rechtliches Hindernis. SIS war nicht als Massenbeobachtungsliste ausländischer Militärangehöriger konzipiert, die noch nie einen Fuß nach Europa gesetzt haben. Der rechtliche Rahmen sieht vor, dass die Behörden für jede Warnung spezifische Gründe angeben müssen, einschließlich einer individuellen Bewertung der von einer Person ausgehenden Bedrohung.
Infolgedessen mussten Länder, die russische Kombattanten fernhalten wollten, innerhalb eines Systems arbeiten, das auf einzelnen Warnungen und Entscheidungen aufbaute, und nicht mit einem pauschalen Mechanismus zur Kennzeichnung ganzer Kategorien ausländischer Staatsangehöriger.
Individuelle Beurteilungen
Kiew gibt in der Regel Informationen über die Identifizierung russischer Soldaten und ihre mutmaßliche Beteiligung am Krieg weiter, zusammen mit Einzelheiten wie ihrem Standort an der Frontlinie. Damit ist nicht automatisch die gesetzliche Voraussetzung für einen SIS-Eintrag erfüllt.
Gemäß den EU-Vorschriften zu SIS-Ausschreibungen wegen Einreise- und Aufenthaltsverweigerung müssen die nationalen Behörden eine individuelle Beurteilung durchführen und feststellen, dass die Anwesenheit der Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellen würde.
Das bedeutet, dass die Behörden die Datenbank der Ukraine nicht einfach in das SIS hochladen können. Sie müssen weitere Informationen zu jeder Person sammeln und bewerten, die rechtlichen Grundlagen festlegen und eine förmliche Entscheidung treffen, bevor sie eine Ausschreibung erteilen. Der Prozess ist langwierig und ressourcenintensiv, insbesondere bei einer Datenbank mit Hunderttausenden Namen.
Angesichts der hohen Zahl an Todesopfern unter den russischen Truppen an der Front könnten einige der aufgeführten Personen bereits tot sein. Trotz dieser Ineffizienzen blieb den nationalen Behörden keine bessere Option.
„Zu diesem Zeitpunkt haben wir nichts Besseres zu tun, als diese Leute in das SIS aufzunehmen; es ist das effektivste System“, sagte ein EU-Diplomat gegenüber The European Circle und wies darauf hin, dass die Ausschreibung für alle anderen verbindlich wird, wenn ein Mitgliedsstaat einen Namen eingibt.
Es ist nicht das erste Mal, dass nationale Behörden auf dieses Problem stoßen. Ein sehr ähnlicher Fall ereignete sich bei ehemaligen ISIS-Mitgliedern, allerdings handelte es sich dabei um einige Hundert und nicht um Hunderttausende.
Kombattantenverbot
EU-Institutionen und Regierungen haben daher in den letzten Monaten über technische Möglichkeiten diskutiert, um aktuellen und ehemaligen russischen Kombattanten den Zugang zu europäischem Boden zu verwehren.
Das Thema war ein Knackpunkt in den Verhandlungen über das jüngste Sanktionspaket gegen Russland, das im Juli verabschiedet wurde, und wurde auf Drängen Italiens und Frankreichs abgeschwächt.
Dem endgültigen Kompromiss zufolge wendet das Paket das Kombattantenverbot nicht direkt an, sondern macht es von der Umsetzung von Maßnahmen abhängig. Die Kommission arbeitet daran und könnte sie bereits beim nächsten Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ am 16. November vorstellen.
Unterdessen sind die hybriden Bedrohungen Russlands immer physischer geworden. Prominentester Fall ist der versuchte Drohnenangriff auf den Leipziger Flughafen im August, den Berlin im September offiziell Moskau zuschrieb.
Sich verändernde Sicherheitslandschaft
Die Episode hat die Wahrnehmung der russischen Bedrohung in ganz Europa verändert. Nord- und osteuropäische Länder drängen darauf, Touristenvisa für Russen einzuschränken, während Italien, Frankreich und Spanien sie in großer Zahl ausstellen.
Bei einem informellen Ministertreffen Anfang September sagte die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas, es gebe „breite Unterstützung“ dafür, ein Verbot von Touristenvisa für russische Soldaten und Kriegsveteranen voranzutreiben.
„In dem Moment, in dem Sie sagen, dass es Russland war, müssen Sie reagieren, oder Sie laden zu weiteren Angriffen ein. Frankreich versteht das und hat gehandelt; jetzt steht nur noch Italien im Weg“, sagte ein zweiter EU-Diplomat gegenüber The European Circle unter der Bedingung, anonym zu bleiben.
Während sich die Position Frankreichs offenbar geändert hat, bleibt Italien skeptisch und befürchtet eine Überlastung seiner konsularischen Dienste bei der Identifizierung russischer Ex-Kombattanten unter den Visumantragstellern sowie mögliche rechtliche Herausforderungen.
Rom steht jedoch vor einer unangenehmen Tatsache: Einer der Hauptverdächtigen des Leipziger Anschlags war ein belarussischer Staatsbürger, der mit einem vom italienischen Konsulat in Minsk ausgestellten Touristenvisum in die EU eingereist war. Der andere war ein in Russland geborener lettischer Staatsbürger.
Der politische Widerstand scheint allmählich nachzulassen, aber die Frage bleibt technischer und vor allem rechtlicher Natur. EU-Beamte befürchten eine Flut gerichtlicher Anfechtungen, was die Suche nach einer soliden Lösung umso dringlicher macht.
Technische Lösungen
Die EU-Delegation in Moskau führte zunächst mehrere Konsultationsrunden mit den Konsulaten der Mitgliedstaaten zu operativen Herausforderungen durch. Die konsularischen Verfahren stellen jedoch nicht das Haupthindernis dar, und es wird erwartet, dass die entsprechenden Regelungen relativ schnell umgesetzt werden.
In einem Papier der Kommission, das während der letzten Sanktionsverhandlungen verbreitet wurde und The European Circle vorliegt, wurde vorgeschlagen, die Liste der Belege, die Russen für ein EU-Visum einreichen müssen, um Militärhefte für Männer im Wehrpflichtalter zu erweitern.
Auch die Behörden befürchten eine Umgehung: Die russischen Behörden könnten die Broschüren systematisch fälschen oder sogar gänzlich falsche Identitäten angeben. Deshalb erlauben bestimmte EU-Länder wie Tschechien nur Russen die Einreise mit biometrischen Reisepässen.
„Die Frage ist nicht so sehr, ob wir reagieren werden oder nicht, sondern ob die Maßnahme solide sein wird oder nicht“, sagte ein EU-Beamter mit direkter Kenntnis der Angelegenheit gegenüber The European Circle. „Wir müssen ein System einführen, aber wir müssen auch sicherstellen, dass es nicht umgangen werden kann.“
Eine längerfristige Lösung wäre eine Änderung des Schengener Grenzkodex, die den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Verwaltung des SIS einräumt und von Einzellisten zu einer neuen Kategorie für Personen übergeht, von denen angenommen wird, dass sie eine Sicherheitsbedrohung darstellen.
Dies könnte mit einer Überarbeitung des Visakodex einhergehen, die die Kommission voraussichtlich Anfang 2027 vorschlagen wird und die der EU die Befugnis gibt, koordinierte Beschränkungen für bestimmte Kategorien von Reisenden, einschließlich Kombattanten aus einem Aggressorstaat, zu erlassen.
Diplomatische Einschränkungen
Ein weiterer Schwerpunkt betrifft weitere Beschränkungen der Bewegungsfreiheit des russischen Diplomaten- und Konsularpersonals, die angesichts der eskalierenden hybriden Angriffe ebenfalls als Sicherheitsrisiko angesehen werden.
Das 19. Sanktionspaket schränkte bereits die Bewegungsfreiheit russischer Diplomaten ein, indem es von ihnen verlangte, die Behörden in einem zweiten Mitgliedsstaat zu benachrichtigen, bevor sie dorthin reisen oder durch dieses Land reisen.
Doch obwohl eine vorherige Benachrichtigung obligatorisch ist, wurde ein optionaler Mechanismus, der Diplomaten dazu verpflichtet, eine vorherige Genehmigung einzuholen, weitgehend ungenutzt bleiben.
Bei all diesen Initiativen steht die EU vor der gleichen Herausforderung: eine praktische, rechtlich fundierte Lösung zu finden, die einen koordinierten europäischen Ansatz wahrt und gleichzeitig eine entschlossene Antwort auf die hybriden Bedrohungen Russlands liefert.
